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清代地方行政机构,总体上来说都有隶属关系,省管道、府、府管州县,州县管百姓。但是我们在仔细研究“道”这个机构时,又往往会产生两个疑问:道与府是什么关系?道员与知府品级相差仅一级,为何道员比知府的权力却要大很多?
这两个问题是没有标准答案的,严格上来讲,道与府并不一定是上下级关系,以权力而言,道员与知府也未必就相差很多。因为同样是道员,决定身份地位的,关键还要看兼衔。
道这一机构的历史沿革
道的出现比较晚,大约在明景泰时期。道有分守道、分巡道、专职道之分。由布政司衙门派出的道称分守道,分守道的特征是长期驻守某一地方,和知府的性质是类似的;由按察司衙门派出的道称分巡道,主要是巡查某一地方;专职道主要是管理某一具体行政事务,如盐道、河道、海关道等等。
明代及清初时期,道员的品级是不固定的,以分守道而言,一般都是布政司衙门的参政、参议担任。分巡道则是按察司衙门的副使、佥事担任,这样道员的品级就要根据原衔而定。
此外,有些道的原职还是京官,由掌印给事中、都察院各道监察御史担任,这样一来,清初时期道的品级就比较混乱。到了乾隆时期形成定制,省去了道的原职,一律改为正四品,又因知府原为正四品,容易与道员混淆,固降知府为从四品。
乾隆二十八年,上谕中说得很明白:道员裁去布、按二司兼衔,统为正四品,知府乃其所属。这似乎也明确了道与府之间的上下级关系。故而,我们说知府是道员的上级,理论上是没有问题的。
清代道的具体职掌情况清代共有多少个道呢?每一时期设置无常,但按照《光绪会典》的记载,全国设分守道20员,分巡道72员。道的辖区有多大呢?这个也不固定,有的道只辖一个府,多的则有辖有三、四府。
从行政区划上来讲,清代全国共设有188个府(清末新疆、东北设省,增至215个)。有些府是没有被划入道这一辖区的,故而这些府的直接上级就是布、按二司。尤其是很多省府,大多与道平级。
在一个道管辖之下的某一个府或几个府中,从行政级别上而言确实有隶属关系,道按规定可以节制知府。但实际情况又有一些微妙,前面提到,道最早是布、按二司派出驻守某地或巡查某一地区的长官,与现在的省级特派员很像。
而布政司衙门主要分管的是钱粮,按察司衙门主要分管的是刑名,所以道自从诞生的那天起,就被赋予了分管钱粮、刑名的主要职责,而具体的行政、民政事务,还是知府说了算,所以在很长一段时期内,道员与知府的权力相差并不大。
然而问题同样存在,道员与知府虽然都是某一辖区的最高长官,但他们在法律层面上都没有被赋予兵权。按惯例,清代在全国各地分别驻守有八旗、绿营军队,道员衙门和知府衙门是没有兵丁的,平时抓个人犯不是问题,而要是遇见大规模的民变或是平定匪乱,就要向省里打报告,然后由当地的驻军配合官府予以弹压。
清代的文官和武官属于两个系统,双方不配合甚至有抵触也是常有之事。所以乾隆中期以后,朝廷意识到地方上存在这样的漏洞,便规定有些重要地区的道员加“兵备衔”。
这个兵备衔很重要,有了这个头衔,就可以节制当地的绿营军队,各级军官都要受其节制。而知府是没有这个头衔的,所以与道员的地位逐渐拉开差距。说起这个兵备衔,还要补充一下。明代有“兵备道”这个职务,但清代不设,都是加衔。同样是兵备衔,又有“兵备衔”与“整饬兵备衔”之分。
两者的区别在于,兵备衔是指非战略要地之辖区,通常都在中原各省份,如山西河东道,驻运城兼兵备衔;苏松太仓道,驻上海兼兵备衔。需要注意的是,省城各道一般是不兼兵备衔的,因为主管军事的都是督抚,如江宁苏州道驻省城苏州,直隶清河道驻保定,都不带兵备衔。
整饬兵备衔,一般都加在军事要地,边疆地区的省份较为常见。如直隶热河道,宁夏道、新疆镇迪道等等。东北地区情况又不一样,因为实行的是特别官制,所以该地区的道员往往还兼任“参领”,可以节制当地八旗驻军。
此外,乾隆以后,道员的职掌范围也在不断得到提升,有的还要兼管驿站、水利、屯田、海政,稀释了原来本归知府职掌的一些权力。所以越到后期,道员的权力越大,尽管与知府仅有一级之差,但地位则要显赫得多。
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